Il 22 e 23 marzo 2026 gli italiani saranno chiamati alle urne per il referendum costituzionale sulla separazione delle carriere dei magistrati. Una riforma che interviene sull’assetto dell’ordine giudiziario e sul sistema di autogoverno della magistratura, riaprendo un confronto che tocca l’equilibrio tra i poteri dello Stato e le garanzie del processo penale.
Ne abbiamo parlato con il magistrato Guerino Iannicelli, che spiega le ragioni del “No” e le criticità che, a suo avviso, la modifica costituzionale potrebbe comportare nel medio e lungo periodo.
Perché ritiene che la separazione delle carriere possa rappresentare un rischio per l’equilibrio costituzionale?
“La separazione delle carriere dei pubblici ministeri da quelle dei giudici già esiste, sia sul piano normativo (dopo la riforma Cartabia del 2022 il passaggio dall’una all’altra funzione può avvenire una sola volta nei primi 10 annidalla nomina e bisogna cambiare anche distretto di Corte d’appello), sia di fatto (avviene raramente che un pubblico ministero diventi giudice o viceversa). La riforma ha solo costituzionalizzato la separazione (cioè l’ha resa immodificabile da una legge ordinaria) e ha stabilito che la scelta iniziale è irrevocabile.Aggiungo una cosa che sembra andare controcorrente. In passato era opinione diffusa tra i giuristi che il miglior pubblico ministero sia quello che ha già esercitato le funzioni di giudice. Si affermava che la migliore garanzia per il cittadino coinvolto in un procedimento penale è quella di trovarsi di fronte ad un pubblico ministero che ha precedentemente svolto le funzioni di giudice. Quando dirigerà le indagini il pubblico ministero ex giudice sarà maggiormente incline a raccogliere anche le prove a favore dell’imputato. Prima di decidere se esercitare l’azione penale presterà la dovuta attenzione a tutti gli elementi raccolti, valuterà in maniera critica le dichiarazioni accusatorie e gli altri elementi di prova, si rappresenterà tutte le possibili interpretazioni del materiale probatorio, coltiverà il dubbio, approfondirà le questioni di diritto che pone il caso concreto. Molti giuristi in passato sostenevano che si dovesse introdurre un obbligo di esercitare le funzioni di giudice, prima di quelle del pubblico ministero.
Purtroppo, negli ultimi anni si è registrata un’inversione di tendenza e si è fatto credere ai cittadini che le due carriere debbano essere nettamente separate. La riforma costituzionale va in questa direzione e aggrava il pericolo di scivolare verso un sistema penale nel quale non ci sarà più un pubblico ministero ispirato alla cultura della giurisdizione, che persegue il fine di pervenire ad una giusta decisione, ma un pubblico accusatore contrapposto ad un privato difensore. È questo che vogliamo ?
I sostenitori del “sì” parlano di maggiore terzietà del giudice. Secondo lei, l’attuale sistema la garantisce già?
La terzietà del giudice è nei fatti, basta guardare alle statistiche. La metà dei dibattimenti penali si conclude con una sentenza di assoluzione dell’imputato che spesso dàtorto al pubblico ministero che aveva chiesto la condanna. Ma anche nella fase delle indagini preliminari, è molto frequente che il giudice (il Gip) rigetti richieste del pubblico ministero di applicazione di una misura cautelare, o che applichi una misura meno afflittiva di quella richiesta. Nella dialettica processuale non c’è mai stato alcun pregiudiziale favoritismo del giudice verso il pubblico ministero. Fateci caso. Avete mai ascoltato un avvocato affermare che la sua causa penale è stata decisa da un giudice prevenuto ? Che il giudice ha condannato il suo assistito perché condizionato da una sorta di favor verso il collega pubblico ministero? Non lo troverete mai perché nessuno lo pensa, neanche gli avvocati che sostengono che occorre la netta separazione delle carriere per garantire la terzietà del giudice. Anche coloro che ripetono il solito “slogan”secondo cui, con le carriere non nettamente separate, il giudice non è terzo rispetto al pubblico ministero, non dicono mai che questo risponde alla loro esperienza nelle aule di giustizia. Io vedo solo avvocati penalisti, anche molto noti, dichiarare pubblicamente che non hanno mai avuto la percezione in udienza che il giudice volesse favorire il pubblico ministero.
La condivisione dello stesso ordine tra giudici e PM è vista da alcuni come una “vicinanza culturale” che potrebbe influenzare il processo. Come risponde a questa critica?
Anche qui si ragiona per “slogan”. Cosa si intende per “vicinanza culturale” ? Che il pubblico ministero e il giudice seguono lo stesso percorso di selezione e di formazione iniziale e condividono una comune cultura della giurisdizione? Deve essere così, perché un pubblico ministero che ha la stessa formazione e condivide la cultura della giurisdizione è una sicura garanzia per i cittadini, come ho già spiegato. Qualcuno pensa che per il comune cittadino sia meglio un pubblico ministero che ha la formazione dell’accusatore, del superpoliziotto? La “vicinanza culturale” non crea alcuna commistione tra le funzioni, nettamente separate, del giudice e del pubblico ministero.
Ritiene che la separazione possa indebolire l’indipendenza del pubblico ministero rispetto al potere esecutivo?
La netta separazione delle carriere, oltre che allontanare il pubblico ministero dalla cultura della giurisdizione, crea anche i presupposti per indebolire la sua indipendenza. Infatti, la riforma costituzionale non si limita a separare nettamente le carriere, ma separa anche il sistema di autogoverno dei pubblici ministeri da quello dei giudici. Questa, poi, è la vera sostanza della riforma. Si crea un CSM i pubblici ministeri e un CSM per i giudici, si sorteggiano i componenti “togati” (cioè quelli provenienti dalla magistratura) e si priva l’organo di autogoverno della giurisdizione disciplinare, affidandola ad un altro organo (l’Alta Corte). Lo sdoppiamento crea un isolamento del governo dei pubblici ministeri da quello dei giudici, rendendoli autoreferenziali e, perciò, esposti a riforme che serviranno a ridurre il loro autogoverno. Il sorteggio indebolisce i membri “togati” perché li priva della forza di rappresentanza degli eletti. Il controllo disciplinare dei magistrati non spetterà più all’organo di autogoverno. C’è altro, perché si apre la strada ad altre e più incisive forme di condizionamento dall’esterno. Con questa riforma costituzionale basteranno leggi ordinarie, approvate dalla maggioranza parlamentare che sostiene il governo, per introdurre meccanismi di controllo del pubblico ministero. Come? In vario modo. Di recente un Ministro ha suggerito addirittura di sottrarre al pubblico ministero la direzione delle indagini e della polizia giudiziaria. Si è capito cosa vuol dire questo? Vuol dire che il pubblico ministero non avrà più il controllo delle notizie di reato e delle indagini. Solo la bocciatura della riforma costituzionale può dare un chiaro segnale di contrarietà dei cittadini e bloccare qualsiasi tentativo di ridurre l’indipendenza del pubblico ministero e/o del giudice.
Dal punto di vista delle garanzie per l’imputato, cosa cambierebbe concretamente?
Non basta garantire all’imputato il diritto di difendersi nel processo, a mezzo del proprio avvocato. In un sistema “garantista” occorre anche che, nella fase delle indagini, chi indaga e ha la polizia giudiziaria a sua disposizione (ora, il pubblico ministero, domani chissà !!) sia tenuto a ricercare anche, e soprattutto, le prove dell’innocenza dell’indagato. Prove che spesso l’indagato non è in condizione di procurarsi, neppure tramite il suo difensore. Solo l’indipendenza del pubblico ministero da condizionamenti esterni e la sua professionalità improntata alla cultura della giurisdizione possono offrire tali garanzie a tutti i cittadini coinvolti in un procedimento penale. Possono far sì che le indagini si svolgano allo stesso modo e con le medesime garanzie per tutti, in condizione di eguaglianza, senza alcuna distinzione, come sancito dall’art. 3 della Costituzione.
Il modello italiano è spesso considerato peculiare rispetto ad altri ordinamenti europei. Perché, a suo avviso, non dovrebbe essere modificato?
Ogni ordinamento ha le sue peculiarità, che sono il risultato di condizioni storiche, politiche e culturali. L’ordinamento giurisdizionale disegnato dalla Costituzione, che si vuole modificare, è nato in un preciso momento storico. Dopo venti anni di dittatura, dopo una guerra disastrosa e il passaggio dalla Monarchia alla Repubblica. La Costituzione è stata scritta in quel preciso momento storico, quando ancora non si erano svolte le prime libere elezioni politiche del dopoguerra, da uomini e donne che avevano conosciuto una magistratura troppo spesso asservita al governo, uomini e donne che erano stati perseguitati per le loro idee, messi in galera, che avevano visto compagni di partito uccisi da squadre fasciste. Questi uomini e queste donne, di grande caratura intellettuale (le norme che ora si vogliono modificare sono state scritte da personalità come l’avv. Piero Calamandrei, uno dei più famosi giuristi di questo Paese, dal prof. Costantino Mortati, il più celebre costituzionalista anche negli anni a venire, solo per citarne due), volevano una magistratura libera, totalmente indipendente, non asservita al potere esecutivo. Non volevano rivivere quello che avevano già vissuto negli anni bui della dittatura. Hanno, così,costruito un sistema che rappresenta un patrimonio di grande valore da conservare e tramandare alle nuove generazioni. Non mi pare saggio modificare il delicato equilibrio dei poteri disegnato dai Padri costituenti con un testo formato dal Governo e approvato acriticamente dalla maggioranza parlamentare che lo sostiene senza coinvolgere le altre forze politiche e senza modificare neppure una virgola.
C’è il rischio che la riforma possa alterare l’equilibrio tra accusa e difesa, rafforzando eccessivamente una delle due parti?
L’equilibrio tra accusa e difesa è garantito dalle regole del processo penale che nel 1989, con il nuovo codice di procedura (c.d. codice Vassalli), hanno sostituito il vecchio modello di tipo inquisitorio con un sistema di tipo accusatorio, improntato sui principi del contraddittorio tra accusa e difesa nella formazione della prova dinanzi ad un giudice imparziale. Questi principi sono stati già inseriti nell’art. 111 della Costituzione con una legge costituzionale del 1999. Alcuni sostengono che questa riforma costituzionale è il coronamento della riforma introdotta dal codice Vassalli e serve a sancire in maniera definitiva la parità tra accusa e difesa. Ciò è un’autentica mistificazione attuata con il solito metodo degli slogan ripetuti come se fossero delle verità. Sia chiaro: questa non è la riforma della giustizia ma la riforma dei magistrati (dell’ordinamento giurisdizionale). Non incide in alcun modo sulle regole del processo, sulle prerogative e sui poteri dell’accusa e della difesa. Una immagine alla quale spesso si ricorre in maniera suggestiva è quella del giudice che veste la stessa casacca del pubblico ministero, appartenendo al medesimo ordine giudiziario. Per dire che non è equidistante dal pubblico ministero, come dal difensore. Anzitutto, il pubblico ministero e il difensore non giocano una partita di calcio che si conclude con la vittoria del più abile o del più fortunato, ma concorrono, ciascuno nel suo ambito, a far sì che si svolga un “giusto processo” e si pervenga ad una “giusta decisione” da parte del giudice. In secondo luogo, il fatto che il pubblico ministero appartenga al medesimo ordine del giudice non significa che non sia garantita, nelle regole del processo, la piena parità con la difesa l’ equidistanza del giudice. Significa solo che i ruoli sono paritari, ma diversi. Come ho già chiarito, nel nostro sistema il pubblico ministero non è un “avvocato dell’accusa” che si contrappone ad un avvocato della difesa. Nel processo, oltre che nella fase delle indagini preliminari, il pubblico ministero ha il dovere di portare a conoscenza del giudice anche le prove a favore dell’imputato e ha il dovere di chiedere la sua assoluzione se ritiene che non sia emersa una prova certa, oltre ogni ragionevole dubbio, della colpevolezza dell’imputato. L’avvocato, al contrario, non può portare nel processo prove che pregiudicano la sua difesa.
Se il referendum dovesse essere approvato, quali criticità intravede nel medio-lungo periodo? In termini pratici, quali sarebbero le conseguenze sull’organizzazione della magistratura?
Nell’immediato, il sistema di autogoverno della magistratura sarà privato di alcune funzioni (la giurisdizione disciplinare) e indebolito nelle altre funzioni da cui dipende la vita professionale dei magistrati. I membri “laici” dei due CSM avranno un peso maggiore rispetto ai membri “togati”. I primi saranno sorteggiati da un elenco di nomi eletti a maggioranza semplice dal Parlamento. In pratica si tratterà di membri scelti dal Governo. I secondi saranno sorteggiati tra tutti i magistrati. In seguito, questo nuovo assetto, se avrà il beneplacito dei cittadini, aprirà la strada ad altri interventi, con leggi ordinarie, volti a trasformare progressivamente il pubblico ministero in un “avvocato dell’accusa”. Lo scenario ipotizzato dalle recenti dichiarazioni di un Ministro potrà essere quello di un organo giudiziario che non avrà più la direzione delle indagini, ma sarà eterodiretto dai Ministeri che controllano la polizia giudiziaria (dal Ministero della Difesa, da cui dipendono i Carabinieri; dal Ministero degli Interni, da cui dipende la Polizia di Stato; dal Ministero dell’Economia, da cui dipende la Guardia di Finanza). In sostanza, il rischio che corriamo è che si possa arrivare progressivamente al punto che non sarà più un pubblico ministero indipendente e garante ad acquisire le notizie di reato e ad avviare le indagini, ma organi di polizia diretti dall’autorità governativa. Con tutte le prevedibili conseguenze. È pura fantasia ? Forse, ma preferisco conservare una Carta costituzionale che illustri maestri del diritto hanno congegnato in modo da porre un limite invalicabile rispetto a simili derive. Non c’è alcun bisogno di iniziare a smantellare l’impianto costruito per presidiare le garanzie di uguaglianza dei cittadini davanti alla legge.
Qual è la ragione principale per cui un cittadino dovrebbe votare “No”?
Con il “No” alla riforma costituzionale si mantiene l’attuale autogoverno unitario della magistratura a difesa dell’indipendenza dei pubblici ministeri e dei giudici. Non si tratta di difendere interessi corporativi dei magistrati, ma di difendere un sistema che finora ha tutelato, pur con lentezze e inefficienze, i diritti e le libertà dei cittadini anche rispetto a fome di esercizio illegittimo dei pubblici poteri, ha garantito pienamente l’uguaglianza di tutti davanti alla legge e la supremazia del diritto sulla forza. Basta dare uno sguardo, per capire i rischi che si corrono nel modificare l’assetto costituzionale, a quello che avviene in quei Paesi nei quali il cittadino non ha una magistratura totalmente indipendente che possa difenderlo dagli abusi di chi esercita un pubblico potere.
